É possível a concessão de décimo terceiro subsídio para prefeitos, vice-prefeitos e secretários municipais no curso da legislatura, observado o princípio da reserva legal, conforme disposição do artigo 29, V, da Constituição Federal (CF/88) e do artigo 16, VI, da Constituição do Estado do Paraná; e de acordo com decisão do Supremo Tribunal Federal (STF) no Recurso Extraordinário (RE) nº 650.898. As informações são da Comunicação do TC-PR.
Inclusive, em decisão expressa no Acórdão nº 4528/17 – Tribunal Pleno, referente a Consulta com efeitos normativo e vinculante, o Tribunal de Contas do Paraná (TCE-PR) já havia adotado o entendimento fixado no RE nº 650.898 do STF. Assim, o princípio da anterioridade é aplicável apenas à instituição dos subsídios de vereadores, conforme disposto no artigo 29, VI, da CF/88.
No entanto, a fixação legal da possiblidade de pagamento de 13º subsídio a agentes políticos somente pode alcançar situações futuras, em respeito aos princípios da segurança jurídica, do interesse social e da boa-fé. Portanto, é vedada a aplicação retroativa da lei que venha a ser editada nesse sentido.
Assim, o início da vigência da lei que prevê o pagamento do 13º corresponde ao marco temporal normativo a partir do qual tal vantagem poderá ser paga. Além disso, a lei que fixar o benefício deve atender todas as condições para sua validade: a previsão da despesa na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), na Lei Orçamentária Anual (LOA), o atendimento às disposições dos artigos 16 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e o respeito aos limites do artigo 29-A e parágrafo 1º da CF/88.
As disposições do Acórdão nº 4529/17 – Tribunal Pleno do TC-PR são aplicáveis em sua plenitude aos secretários municipais. Tal decisão define que, conforme previsão expressa do artigo 29, V, da CF/88, a iniciativa do projeto de lei que disponha sobre remuneração de prefeitos, vice-prefeitos e secretários municipais é exclusiva da câmara municipal.
Secretários municipais detentores de cargo efetivo e licenciados que tenham optado pelo subsídio do cargo de secretário somente terão direito a receber o 13º subsídio se houver previsão legal quanto à possibilidade do recebimento dessa vantagem, expressa na lei específica que fixa os subsídios aplicáveis.
Essa é a orientação do Pleno do TC-PR, em resposta à Consulta formulada, em 2017, pelo então presidente da Câmara Municipal de Mamborê, Jairo Silveira Arruda, sobre a possibilidade de concessão de 13º salário a secretários municipais durante a legislatura vigente.
Instrução do processo
O parecer jurídico apresentado pelo consulente opinou pela possiblidade de concessão de 13º salário aos secretários municipais no curso da legislatura, desde que seja observado o princípio da reserva legal; e que a lei que fixa esse benefício deve ser de iniciativa da câmara municipal. Além disso, o parecer afirmou que o secretário municipal detentor de cargo efetivo do qual tenha se licenciado tem direito a receber o 13º salário caso tenha optado pelo recebimento do subsídio do cargo de secretário.
A Supervisão de Jurisprudência e Biblioteca (SJB) do TC-PR noticiou a existência de manifestação do Tribunal em matéria correlata ao questionamento, expressa no Acórdão nº 4529/17 – Tribunal Pleno, em sede de Consulta.
A Coordenadoria de Gestão Municipal (CGM) do TC-PR afirmou que o recebimento ou não do benefício está conectada ao regime jurídico. Portanto, se estiver previsto em lei formal o direito ao benefício no regime remuneratório escolhido pelo secretário municipal, haverá o direito ao recebimento; mas se não houver a previsão do benefício para a categoria, não haverá.
O Ministério Público de Contas (MPC-PR) lembrou que, de acordo com a tese fixada pelo STF, não é possível a aplicação retroativa ao RE nº 650.898 e nem pagamento fundamentado apenas nesse julgamento, pois as razões que fundamentaram a decisão evidenciam que a vigência da lei que prevê o benefício inaugura o marco temporal normativo.
O órgão ministerial ainda entendeu que, por se tratar de instituição de direitos e de criação de despesa continuada, não pode ser afastado o princípio da reserva legal – previsão em lei formal em sentido estrito -; e nem a aplicabilidade dos artigos 16 e 17 da LRF. Finalmente, o MPC-PR concluiu que o secretário municipal detentor de cargo efetivo que tenha se licenciado para exercer o cargo de secretário tem direito ao 13º salário.
Legislação
O inciso V do artigo 29 da Constituição Federal dispõe que os subsídios do prefeito, do vice-prefeito e dos secretários municipais serão fixados por lei de iniciativa da câmara municipal; e o inciso seguinte (VI) estabelece que o subsídio dos vereadores será fixado pelas respectivas câmaras municipais em cada legislatura para a subsequente, observado o que dispõe a Constituição, os critérios estabelecidos na respectiva Lei Orgânica e os limites máximos.
O artigo seguinte (29-A) expressa que o total da despesa do Poder Legislativo Municipal, incluídos os subsídios dos vereadores e excluídos os gastos com inativos, não poderá ultrapassar os percentuais fixados na CF/88, relativos ao somatório da receita tributária e das transferências previstas, efetivamente realizado no exercício anterior.
O parágrafo 1º desse artigo estabelece que a câmara municipal não gastará mais de 70% de sua receita com folha de pagamento, incluído o gasto com o subsídio de seus vereadores.
O artigo 39 da CF/88 dispõe que a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios instituirão, no âmbito de sua competência, regime jurídico único e planos de carreira para os servidores da administração pública direta, das autarquias e das fundações públicas.
O parágrafo 4º desse artigo fixa que o membro de poder, o detentor de mandato eletivo, os ministros de Estado e os secretários estaduais e municipais serão remunerados exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória.
O inciso X do artigo 37 da CF/88 dispõe que a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o parágrafo 4º do artigo 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices.
O artigo 16 da Constituição do Estado do Paraná estabelece que “o município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da câmara municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição”. O inciso VI deste artigo fixa que os subsídios do prefeito, do vice-prefeito e dos secretários municipais serão fixados por lei de iniciativa da câmara municipal.
O artigo 16 da LRF expressa que a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes; e de declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a LOA e compatibilidade com o plano plurianual e com LDO.
O artigo 17 da LRF considera obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.
Em decisão tomada no Recurso Extraordinário nº 650.898/RS, que versou sobre a concessão de 13º salário aos prefeitos e vice-prefeitos e possível confronto do direito a tais vantagens com o preceito do artigo 39, parágrafo 4º, da CF/88, o STF fixou a tese de repercussão geral segundo a qual o pagamento de terço de férias e 13º salário é compatível com o texto constitucional.
Quanto à possibilidade de pagamento de 13º subsídio a prefeitos, vice-prefeitos e vereadores, o Acórdão nº 4529/17 – Tribunal Pleno, em resposta a consultas, expressa que “não há na Constituição Federal um impeditivo para que a lei municipal institua as vantagens pecuniárias de 13º subsídio e adicional de férias, observados os demais requisitos de validade para tanto, notadamente a Lei Orgânica do Município”. Além disso, estabelece que a previsão deve se dar, necessariamente, mediante a edição de lei específica, que fixe o valor dos subsídios; e que, por se tratar de instituição de despesa continuada, deve-se levar em conta a realidade financeira do município, a LDO, a LOA, a LRF e os limites do artigo 29-A e parágrafo 1º da Constituição Federal.
Essa decisão também estabelece que, conforme previsão expressa do artigo 29, V, da Constituição Federal, a iniciativa do projeto de lei que disponha sobre remuneração de prefeitos, vice-prefeitos e secretários municipais é exclusiva da câmara municipal.
Já o Acórdão nº 2989/19 – Tribunal Pleno do TCE-PR, em resposta a Consulta, dispõe que é possível o pagamento de 13º salário e abono de férias aos secretários municipais com base em lei municipal anterior à decisão constante do Acórdão 4529/17 – Tribunal Pleno.
Decisão
O relator do processo, conselheiro Fernando Guimarães, lembrou que os secretários municipais são agentes políticos, conforme estabelecem a legislação e a doutrina; e que, assim, submetem-se ao regime jurídico remuneratório próprio dos subsídios. Portanto, ele considerou que a eles aplica-se o que foi decidido no Recurso Extraordinário nº 650.898/RS.
Guimarães ressaltou que a decisão do STF não conferiu aos detentores de cargos políticos qualquer direito subjetivo ao recebimento de 13º subsídio, mas tão somente fixou não haver um impeditivo constitucional para que a lei municipal institua essa vantagem pecuniária em favor de secretários municipais; e que a instituição do benefício depende de lei de iniciativa da câmara dos vereadores.
O relator também salientou que o TCE-PR já entendera que o princípio da reserva legal tem alcance diverso para prefeitos, vice-prefeitos e secretários municipais, já que a obrigação constitucional de fixação na legislatura anterior é exclusiva para vereadores, nos termos do inciso VI do artigo 29 da CF/88.
O conselheiro ainda considerou que, a partir das alterações introduzidas pela Emenda Constitucional nº 19/1998, a CF/88 passou a disciplinar separada e diversamente o momento em que pode ser fixada a remuneração de prefeitos, vice-prefeitos e secretários municipais – artigo 29, V – e aquele para a fixação da remuneração de vereadores – artigo 29, VI. Ele também frisou que a Constituição do Estado do Paraná segue esse entendimento.
Guimarães afirmou que a exigência de que os subsídios dos vereadores sejam fixados na legislatura anterior permanece. Mas ressaltou que para os demais agentes políticos isso não é obrigatório. Ele acrescentou que eventual previsão da concessão da vantagem deve se dar, necessariamente, mediante a edição de lei específica de iniciativa da câmara dos vereadores, em respeito ao princípio da reserva legal, que fixe o valor desses subsídios.
Finalmente, o relator afirmou que não é admissível a fixação de benefícios de forma retroativa, para fatos anteriores à vigência legal, o que violaria o princípio da segurança jurídica, da boa-fé dos agentes envolvidos e da transparência na condução da coisa pública. Portanto, ele concluiu que a vigência de lei prevendo o pagamento do 13º inaugura o marco temporal normativo a partir do qual o benefício poderá ser pago.
Os conselheiros aprovaram o voto do relator por unanimidade, na sessão ordinária nº 24/2020 do Tribunal Pleno, realizada em 19 de agosto por videoconferência. O Acórdão nº 2045/20 – Tribunal Pleno foi disponibilizado em 31 de agosto, na edição nº 2.372 do Diário Eletrônico do TCE-PR (DETC).O trânsito em julgado da decisão ocorreu em 11 de setembro.
